王漢斌，曾任第七、八屆全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)。作為改革開放后我國(guó)立法工作重要領(lǐng)導(dǎo)人，在地方人大常委會(huì)設(shè)立30周年之際接受本報(bào)專訪，權(quán)威解讀設(shè)立地方人大常委會(huì)30年的歷史進(jìn)程。1979年7月1日，五屆全國(guó)人大二次會(huì)議表決通過(guò)《關(guān)于修正中華人民共和國(guó)憲法若干規(guī)定的決議》。決議明確規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人大設(shè)立常委會(huì)。1979年下半年開始，全國(guó)在縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)設(shè)立常務(wù)委員會(huì)，此舉被視為地方國(guó)家政權(quán)體制的重大改革。


　　“黨的十一屆三中全會(huì)，扭轉(zhuǎn)了‘文化大革命’無(wú)法無(wú)天的局面，旗幟鮮明地提出發(fā)展社會(huì)主義民主、健全社會(huì)主義法制的口號(hào)，這是全國(guó)人民的大好事！”曾任第七、八屆全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)，83歲高齡的王漢斌向本報(bào)記者回顧30年前這段歷史時(shí)，表現(xiàn)出驚人的記憶力。他字斟句酌，又字字堅(jiān)定有力。

　　“當(dāng)時(shí)鄧小平同志指出，為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化。”小平同志的話令王漢斌印象深刻，它也像一把失而復(fù)得的鑰匙重新開啟了中國(guó)民主法制的大門。

　　王漢斌總結(jié)說(shuō)，30年的實(shí)踐證明，設(shè)立地方人大常委會(huì)是個(gè)創(chuàng)舉，它保證了全國(guó)各族人民在依法實(shí)行民主選舉的基礎(chǔ)上，更加有效地實(shí)現(xiàn)了民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的經(jīng)常化、制度化，保證了國(guó)家機(jī)關(guān)合理分工、協(xié)調(diào)一致地高效運(yùn)轉(zhuǎn)，從而使人民代表大會(huì)制度這一根本政治制度的觀念意識(shí)從最基層得到了深入，組織方式從最基礎(chǔ)得到了保證，職能作用從最日常得到了發(fā)揮，人民民主的政治權(quán)力從最根本上得到了保障。

　　決策層的醞釀

　　記者：1979年，決策層基于哪些考慮設(shè)立地方人大常委會(huì)？

　　王漢斌：黨的十一屆三中全會(huì)總結(jié)了“文化大革命”無(wú)法無(wú)天的慘痛教訓(xùn)，提出發(fā)展社會(huì)主義民主、健全社會(huì)主義法制的目標(biāo)。當(dāng)時(shí)鄧小平同志明確指出，為保障人民民主，必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化。

　　如何踐行民主制度化、法律化？由于1954年憲法規(guī)定，地方人大閉會(huì)期間，由人民委員會(huì)行使權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的雙重職能。這主要借鑒了蘇聯(lián)東歐議行合一體制的模式，當(dāng)時(shí)在地方人大并未設(shè)立常委會(huì)。對(duì)人民委員會(huì)的雙重職能，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)兼秘書長(zhǎng)的彭真同志提出質(zhì)疑：議行合一的體制不利于人大對(duì)政府的監(jiān)督，也不利于權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督或者提出相應(yīng)的改進(jìn)方案。

　　記者：決策層對(duì)設(shè)立地方人大常委會(huì)怎樣下的決心？

　　王漢斌：“文化大革命”中將權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)職能均歸屬到革命委員會(huì)。黨的十一屆三中全會(huì)后，如何處理革命委員會(huì)，中央領(lǐng)導(dǎo)們的普遍意見是廢除這一機(jī)構(gòu)，恢復(fù)人民委員會(huì)，將革命委員會(huì)的權(quán)力交由人民委員會(huì)承擔(dān)。但這樣做，仍然無(wú)法解決議行合一的老難題，不少同志提出要成立地方人大常委會(huì)。當(dāng)時(shí)，彭真同志在寫給胡耀邦同志的報(bào)告中，明確提出在地方組織法中規(guī)定在縣級(jí)以上地方人大設(shè)立常委會(huì)的設(shè)想。最終，解決這個(gè)問(wèn)題是通過(guò)修改憲法得以實(shí)現(xiàn)的。

　　鄧小平：“我贊成第三方案”

　　記者：為什么最后修改了憲法？

　　王漢斌：當(dāng)時(shí)擔(dān)任全國(guó)人大常委會(huì)法制委員會(huì)主任的彭真向中央寫報(bào)告，提出三個(gè)方案：一、用立法手段把革命委員會(huì)體制固定下來(lái)。這樣做不贊成的人可能很多。二、取消革命委員會(huì)，恢復(fù)人民委員會(huì)。這樣做，在名義上雖然取消了革命委員會(huì)，但對(duì)于擴(kuò)大人民民主、健全社會(huì)主義法制不一定能有多大實(shí)質(zhì)性的幫助和改進(jìn)。三、縣以上地方人大設(shè)常委會(huì)，并恢復(fù)人民委員會(huì)(包括省長(zhǎng)、市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)等職稱)，這個(gè)方案可能比較好些。

　　小平同志批示：“我贊成第三方案，相應(yīng)的這次人大只修改憲法這一條，其他不動(dòng)。這個(gè)問(wèn)題建議在人大會(huì)前議一下。”

　　之所以要修改憲法是因?yàn)槿绻恍薷牡胤浇M織法，規(guī)定取消革命委員會(huì)，恢復(fù)人民委員會(huì)，設(shè)立人大常委會(huì)，這樣會(huì)造成修改后的地方組織法與當(dāng)時(shí)憲法規(guī)定不一致的狀況。小平說(shuō)相應(yīng)地修改憲法，其他不改，所以五屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)的修憲決議有八條內(nèi)容，就是相應(yīng)修改憲法有關(guān)條款。在修改過(guò)程中，最初提出的草案是取消革命委員會(huì)，恢復(fù)人民委員會(huì)，設(shè)立地方人大常委會(huì)。后來(lái)于光遠(yuǎn)提出只作出決議而不對(duì)憲法進(jìn)行修改，勢(shì)必挑戰(zhàn)憲法的權(quán)威，應(yīng)該修改憲法。還有的同志提出不要恢復(fù)人民委員會(huì)而是恢復(fù)人民政府，因?yàn)榇蠹叶枷矚g人民政府這個(gè)名稱。所以在提交五屆全國(guó)人大二次會(huì)議審議時(shí)改為恢復(fù)人民政府不是恢復(fù)人民委員會(huì)。

　　彭真：地方人大常委會(huì)負(fù)責(zé)人要列席全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議

　　記者：地方人大常委會(huì)設(shè)立之初，遇到了哪些困難？

　　王漢斌：起步工作很艱難。因?yàn)榈胤饺舜蟪Ｎ瘯?huì)是新設(shè)立的機(jī)構(gòu)，很多地方人大不知道如何開展工作。彭真同志提出每次召開全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議的時(shí)候吸收地方人大常委會(huì)負(fù)責(zé)人列席，要求地方人大常委會(huì)的負(fù)責(zé)人學(xué)習(xí)全國(guó)人大常委會(huì)如何立法，從列席中考慮地方人大怎樣開展工作。

　　我記得，彭真同志在每次全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議后，都要召開座談會(huì)，聽取地方人大常委會(huì)負(fù)責(zé)人的意見，和他們一起想辦法，研究工作中的問(wèn)題。在座談會(huì)上，彭真多次發(fā)表重要講話，這些講話以中央文件的形式印發(fā)各地，促進(jìn)各地地方人大常委會(huì)工作的開展。　

　　1980年4月18日，在全國(guó)人大常委會(huì)召開的省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)負(fù)責(zé)人第一次座談會(huì)上，彭真同志作了《關(guān)于地方人大常委會(huì)的工作》的重要講話。他第一次把地方人大及其常委會(huì)的主要職權(quán)概括為4個(gè)方面:立法權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)、人事任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)，對(duì)指導(dǎo)地方人大開展工作起了重要作用。

　　為了使人大常委會(huì)能夠充分履行職權(quán)，我們研究了如何加強(qiáng)人大常委會(huì)的組織，并規(guī)定:人大常委會(huì)組成人員不得擔(dān)任國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)，不包括黨派、團(tuán)體和企事業(yè)組織、學(xué)術(shù)團(tuán)體的職務(wù)。這樣就可以使絕大多數(shù)人大常委會(huì)組成人員不兼任其他職務(wù)，是專職的，可以集中精力把人大常委會(huì)的工作做好。

　　“賦予地方人大立法權(quán)是由中國(guó)國(guó)情決定的”

　　記者：賦予地方人大及其常委會(huì)立法權(quán)的目的是什么？取得了哪些成果？

　　王漢斌：我國(guó)幅員遼闊，各地情況多有不同，全國(guó)人大的立法很難完全適應(yīng)各地具體情況，所以，賦予省級(jí)人大及其常委會(huì)和較大的市級(jí)人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的權(quán)力很有必要。

　　各地人大常委會(huì)經(jīng)過(guò)30年的實(shí)踐，成果卓著。立法是人大的首要工作，僅以立法為例，30年來(lái)地方人大及其常委會(huì)共制定地方性法規(guī)近8000件，法工委成了地方人大常委會(huì)中最繁忙的工作機(jī)構(gòu)。

　　賦予地方人大立法權(quán)是由中國(guó)國(guó)情決定的。按照1954年憲法的規(guī)定，只有自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機(jī)關(guān)可以制定自治條例和單行條例，報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)。地方人大沒有立法權(quán)。所以，1979年7月1日，五屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)的地方組織法、1982年憲法以及修改后的地方組織法，賦予了省一級(jí)、較大的市一級(jí)人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的權(quán)力。

　　記者：那么，全國(guó)人大與地方人大的立法權(quán)如何劃分？

　　王漢斌：區(qū)別主要是全國(guó)人大有專屬立法權(quán)，即涉及國(guó)家主權(quán)、公民政治權(quán)利等最基本的制度，由全國(guó)人大立法。除此而外的事務(wù)地方是可以立法的，但要報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案。

　　上下級(jí)人大常委會(huì)之間是什么關(guān)系

　　記者:上下級(jí)人大常委會(huì)之間究竟是什么關(guān)系？據(jù)說(shuō)當(dāng)時(shí)對(duì)此頗有爭(zhēng)論。

　　王漢斌：當(dāng)時(shí)許多地方要求明確上下級(jí)人大常委會(huì)是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。但彭真同志說(shuō)，這并不可行。上下級(jí)人大常委會(huì)要加強(qiáng)聯(lián)系，但是，它們之間沒有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。對(duì)政府的日常工作，人大及其常委會(huì)不要干預(yù)，不要越俎代庖，以免干擾憲法規(guī)定由政府行使的職權(quán)。

　　根據(jù)法律規(guī)定，各級(jí)人大常委會(huì)直接對(duì)同級(jí)人大負(fù)責(zé)，并向同級(jí)人大報(bào)告工作。地方人大的選舉工作，決定地方法院人選、檢察院人選等等職權(quán)，上級(jí)人大都管不了。

　　實(shí)際上，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)省級(jí)人大常委會(huì)可以概括為三個(gè)關(guān)系:一是法律上的監(jiān)督關(guān)系；二是選舉上的指導(dǎo)關(guān)系；三是工作上的聯(lián)系關(guān)系。地方人大常委會(huì)也受雙重監(jiān)督。一是它要接受本級(jí)人民代表大會(huì)的監(jiān)督，向其報(bào)告工作；二是如果地方人大常委會(huì)的決議不符合法律規(guī)定，上級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)要求它自行糾正，如果不糾正，可以撤銷下一級(jí)人大及其常委會(huì)的不適當(dāng)?shù)臎Q議。這一點(diǎn)憲法、地方組織法都有相同的規(guī)定。

　　人大工作是一線，不是二線

　　記者：有人總認(rèn)為到人大工作是退居二線，您怎么看？

　　王漢斌：當(dāng)時(shí)人大常委會(huì)的組成人員來(lái)自政府各個(gè)部門，老同志比較多，有人議論說(shuō)人大是個(gè)“養(yǎng)老院”。這個(gè)問(wèn)題引起了彭真同志的重視。他說(shuō)，人大常委會(huì)是權(quán)力機(jī)關(guān)，也是工作機(jī)關(guān)，不是“養(yǎng)老院”，不是“清談清談”、“建議建議”，而要依法行使權(quán)力，進(jìn)行工作。如今，通過(guò)長(zhǎng)期的實(shí)踐，人們也逐漸認(rèn)識(shí)到，人大雖然不是火線，但也不是二線，人大是一線，是在民主法制建設(shè)的一線上。這一點(diǎn)，大家的感受越來(lái)越深。　　

　　人大工作主要是立法和監(jiān)督。可以說(shuō)，地方人大常委會(huì)一抓法規(guī)制定，事情就多了。因?yàn)槿魏我徊糠ㄒ?guī)短時(shí)間都搞不出來(lái)，每部法規(guī)都需多個(gè)部門通力合作。現(xiàn)在地方人大常委會(huì)會(huì)議經(jīng)常一次通過(guò)幾部法規(guī)，工作量可想而知。

　　記者：對(duì)地方人大常委會(huì)的工作您有什么期望？

　　王漢斌：彭真同志曾深有感觸地說(shuō)，我國(guó)長(zhǎng)期缺少民主習(xí)慣，戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期只能靠政策辦事。新中國(guó)成立后，我們有了全國(guó)性的政權(quán)，情況不同了，不講法制怎么行？要從依靠政策辦事，逐步過(guò)渡到不僅靠政策，還要建立、健全法制，依法辦事。當(dāng)時(shí)彭真同志主張立法不但要從實(shí)踐考慮還要從法理上考慮，從中外法律中學(xué)習(xí)，甚至制定每部法律都要研究外國(guó)法典。當(dāng)時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)法工委請(qǐng)我駐外使館協(xié)助購(gòu)買西方法典共耗資4萬(wàn)美金。到20世紀(jì)90年代，全國(guó)人大外國(guó)法典數(shù)量仍超過(guò)國(guó)家圖書館外國(guó)法典的館藏。