青島市委黨校 劉文儉

　　 
　　清潔舒適的生活環(huán)境、科學高效的管理機制，既影響城市的運行效率、管理成本，也影響居民的創(chuàng)業(yè)成本、幸福感受。近幾年，在市委、市政府的高度重視和正確領導下，我市城市環(huán)境整治與城市管理工作邁上了新臺階、提升到新水平。但是，與國內(nèi)先進城市相比，我們在城市數(shù)字化管理這一代表城市管理未來發(fā)展趨勢、影響城市管理長效機制建立的關鍵環(huán)節(jié)上，尚存在較大差距，亟待給予高度重視，進一步采取措施加以解決，以為建設生態(tài)宜居、幸福美麗青島提供堅實保障和重要支撐。結合對杭州、寧波數(shù)字化城管工作的調研，特提出以下建議報告，給市委、市政府及有關部門參閱。
　　自住建部2005年在全國試點、推廣數(shù)字化城管新模式以來，各地數(shù)字化城管工作蓬勃開展，數(shù)字化城管建設、運行、監(jiān)督工作日趨成熟，信息技術與城市管理工作實現(xiàn)了有機結合，極大地提高了城市管理效能。尤其是杭州和寧波數(shù)字化城管工作進展較快且成效顯著，分別被冠以“杭州模式”、“智慧城管”，在全國有較大影響。青島作為試點城市之一，自2007年開始推行數(shù)字化城市管理，取得積極而明顯的成效，但在體制機制、經(jīng)費保障、技術應用等方面尚存較大差距。一些問題如果不盡快加以解決，將制約我市城市管理水平的提升、城市容貌的改善、宜居幸福城市的建設。
　　一、我市數(shù)字化城管工作與先進城市的對比
　　（一）領導重視方面。中共中央總書記習近平同志在擔任浙江省委書記時，就對數(shù)字城管做出專題批示，指出：“‘數(shù)字城管’是‘數(shù)字浙江’的重要舉措，是更新城管觀念、提高城管效率、提升城管水平的重要手段，希望有關部門認真學習研究北京市東城區(qū)的經(jīng)驗，結合我省的實際，抓好試點，逐步推開，以此為載體，全面提升我省城市日常和應急管理水平”。為加強對全市數(shù)字城管工作的領導，杭州、寧波市均成立了由市長或分管市長任組長，各縣（市、區(qū)）政府及有關市級部門、單位的主要或分管負責人為領導小組成員的數(shù)字城管工作領導小組，同時下設辦公室，具體協(xié)調建設運行中的問題。建立了“主要領導親自抓，分管領導具體抓”的工作機制，形成了市區(qū)聯(lián)動、協(xié)同作戰(zhàn)的良好局面。寧波市2008年啟動數(shù)字化城管工作， 2011年3月初新任市委書記帶隊專程赴杭州等城市進行考察，并作出“以建設智慧城管為抓手，建立綜合協(xié)調機制，理順城管體制，加強保障，全力提升城管精細化水平”的批示；2011年5月寧波市市長主持市政府常務會議研究通過了《關于推進寧波市智慧城管建設工作方案》，先后投入4300多萬開展了一、二期建設，主要領導的高度重視，使寧波市數(shù)字化城管工作發(fā)生質的飛躍，走在了全國前列。青島市委、市政府也高度重視城市環(huán)境整治工作，但在城市管理長效機制建設的關鍵點和突破口——數(shù)字城管建設上重視不夠、投入不大，環(huán)境整治工作也讓老百姓感到有些虎頭蛇尾。2012年提出大干300天，但是無論是工作進展還是輿論氛圍都顯得力度不夠。
　　（二）管理體制方面。寧波市于2011年設立城市管理局（與市城管執(zhí)法局合署辦公），是主管全市市政、園林綠化、市容環(huán)衛(wèi)、城區(qū)河道、供水節(jié)水、污水處理、供氣、供熱、軌道交通工程建設以及智慧城管等城市管理工作的市政府工作部門。杭州市于2011年設立城市管理委員會（加掛杭州市城市管理行政執(zhí)法局牌子），是主管全市城市管理和城市管理行政執(zhí)法工作的市政府工作部門，各區(qū)設立區(qū)城市管理局。青島市城管執(zhí)法局則是行使城市管理相對集中行政處罰權和開展數(shù)字化城管工作的市政府直屬機構。由此看出，寧波、杭州市的城管部門在政府中的地位作用高于我市城管機構。我市數(shù)字化城管監(jiān)督指揮中心設在城管行政執(zhí)法局，以市城市管理委員會辦公室名義行使職權，實際工作中各區(qū)市及市直部門均認為數(shù)字化城管工作是城管執(zhí)法局內(nèi)部工作，增加了工作協(xié)調推進難度；加之沒有納入績效考核，部分單位、個別區(qū)市對數(shù)字化城市管理的重要性認識不足，影響了數(shù)字化城市管理工作運行效果和推進力度。
　　（三）機構編制方面。2008年8月，寧波城管執(zhí)法支隊直屬大隊加掛數(shù)字城管指揮中心牌子，為正處級事業(yè)單位。2011年成立了寧波市智慧城管工作領導小組，組建寧波智慧城管中心，升格為行政副局級事業(yè)單位，隸屬市城市管理局，內(nèi)設4個部門，編制30人。杭州市數(shù)字化城管機構設置在市城管委，原為正處級事業(yè)單位，編制20名，現(xiàn)為副局級事業(yè)單位，編制34名，內(nèi)設5個處室。青島市數(shù)字化城管監(jiān)督指揮中心是市城管執(zhí)法局內(nèi)設機構（正處級），11名行政執(zhí)法
　　 
　　編制，以市城管委辦公室名義開展工作。另外，各區(qū)市數(shù)字城管機構設置、級別、編制及信息采集員隊伍均有差異：青島市市南區(qū)數(shù)字化城市管理機構隸屬區(qū)政府領導、獨立的正處級數(shù)字化城市管理中心，核定編制14人；市北區(qū)數(shù)字化城市管理機構加掛在區(qū)應急辦；四方數(shù)字化城市管理機構隸屬區(qū)建設局，屬內(nèi)設科室；李滄區(qū)數(shù)字化城市管理機構設置在區(qū)機關事務局，正科級，與區(qū)應急辦合署辦公。信息采集由各區(qū)自行組建采集員隊伍，對本區(qū)出現(xiàn)的城市管理問題進行采集上報并進行案件核查，其中，市南、市北、四方、李滄采集員數(shù)量分別約為210名、18名、70名、70名。
　　（四）經(jīng)費投入方面。寧波市在2008年，投入2000萬完成數(shù)字城管建設，于2011年投入2000萬升級完成智慧城管一期建設，并于近期再投入2300萬開展智慧城管二期建設，并且智慧城管三期也已列入規(guī)劃。應用系統(tǒng)由實時管控拓展到業(yè)務辦理、實時管控、智能識別、公共服務四大類。杭州市在2005年投入4000萬完成數(shù)字城管建設，之后每年投入5000余萬元用于系統(tǒng)維護、軟件開發(fā)升級和系統(tǒng)功能拓展。目前，系統(tǒng)已升級到第三代，相繼拓展了地下管線、橋隧監(jiān)管、節(jié)水監(jiān)管、環(huán)衛(wèi)作業(yè)GPS監(jiān)管、綜合統(tǒng)計等子系統(tǒng)。我市數(shù)字城管系統(tǒng)使用的是最初系統(tǒng)設計，總投入近2000萬，只具備實時管控功能，且無遠期升級改造規(guī)劃。系統(tǒng)建成至今3年多，其運行維護費用尚未列入各級經(jīng)費預算，設備保修、軟件維護等項目均已過保修期一年多，由于沒有經(jīng)費來源，至今未能與專業(yè)公司簽訂新的維保合同，數(shù)字化城管系統(tǒng)的運行存在著極大風險。各區(qū)市的數(shù)字化管理平臺建設也不容樂觀，除市南區(qū)基本實現(xiàn)全覆蓋外，市北區(qū)、四方區(qū)、李滄區(qū)只對重要區(qū)域實施數(shù)字化城市管理，還未能達到全域覆蓋，城陽區(qū)尚處在試運行階段。嶗山區(qū)、黃島區(qū)按計劃應于2011年底前建成并運行，由于換屆、領導變動等多種原因未能按期完成，現(xiàn)正與五市一道開展數(shù)字化城市管理建設，但部分區(qū)市數(shù)字化城市管理建設進展甚微。
　　（五）資源整合方面。寧波智慧城管整合了城市管理12319熱線、公安視頻在內(nèi)的監(jiān)控4672個、工商企業(yè)征信資源46萬余條以及2430平方公里基礎地理信息，較好實現(xiàn)了公安、工商、規(guī)劃等部門資源共享共用。杭州數(shù)字城管整合了城市管理12319熱線、公安視頻在內(nèi)的各類監(jiān)控并普查了406平方公里基礎地理信息，較好實現(xiàn)了公安、規(guī)劃等部門資源共享共用。青島市數(shù)字城管僅從應急辦引入視頻監(jiān)控150個，在資源整合利用方面差距較大。
　　（六）評價考核方面。寧波建立了智慧城管考核辦法，采取月度通報制、季度點評制、經(jīng)費補助制、責任追究制，并納入市級目標績效考核等方式，保障了評價結果的應用。杭州數(shù)字城管結果運用主要有以下途徑：一是納入市委、市政府對各區(qū)委、區(qū)政府的年度綜合考評；二是納入市級文明單位評選考核指標；三是納入打造“國內(nèi)最清潔城市”評價指標；四是納入年度城市管理目標考核指標，控制以獎代補經(jīng)費7000多萬；五是每月向市四套班子主要領導專報，并在《杭州日報》上公示。青島市數(shù)字城管評價結果采取每月公示的方式進行通報，尚未納入各類績效考核，影響我市數(shù)字化城市管理推進的力度和整體工作成效。一些部門對市監(jiān)督指揮中心派遣出的城市管理問題極不重視，辦理不力，甚至不受理、不反饋。市級專業(yè)處置部門結案率僅為42%，個別部門的結案率低于20%，而寧波、杭州市市級部門的結案率一般在90%以上。
　　二、以數(shù)字化管理為突破口，提升城市管理效能的對策建議
　　（一）進一步提高對數(shù)字化城市管理重要性的認識。各級政府和相關部門，要充分認識到數(shù)字化城市管理這一城市管理新模式，是城市管理科學上的一個重大進步和技術創(chuàng)新。要切實把數(shù)字城管擺上重要議事日程，完善體制、增加編制、加大投入、加快建設，積極破解城市管理難題、探索建立長效管理機制，促進宜居幸福青島建設。建議：一是，根據(jù)新的形勢和要求，修訂完善《關于進一步推進數(shù)字化城市管理工作的意見》，并抓緊推出青島市數(shù)字化城管實施辦法，強化各級、各部門、各單位職責，明確考核評比原則和辦法，將數(shù)字化城管考核結果納入市目標績效考核體系并作為各類城市管理評比的重要指標，為統(tǒng)籌推進數(shù)字化城管提供有力的政策支持、制度保障；二是，借鑒寧波、杭州等城市的成功經(jīng)驗與做法，建立“主要領導親自抓，分管領導具體抓”的工作機制，成立由市主要領導任組長的數(shù)字化城管工作領導小組，著力解決我市數(shù)字化城管工作中存在的體制機制、人員編制、經(jīng)費保障等瓶頸性問題，研究制定中長期發(fā)展方案，不斷改善我市數(shù)字化城管工作。
　　（二）調整和完善數(shù)字化城市管理工作的體制機制。數(shù)字化城管系統(tǒng)是采取閉環(huán)的運行流程，通過城市管理問題采集、派遣處置、指揮協(xié)調、監(jiān)督評價等環(huán)節(jié)實現(xiàn)工作量化、處置及時、考核公開的一種先進管理手段。只有保證各環(huán)節(jié)有機結合，責權配置均衡，鏈條環(huán)節(jié)承續(xù)，才能保證其發(fā)揮作用。這就需要所有涉
　　 
　　及數(shù)字化城管工作的部門都要服從系統(tǒng)的指揮、派遣、考核、評價，形成以數(shù)字化城管為抓手的大城管體制格局。目前，我市城市管理委員會辦公室屬于虛設機構，在實際工作中，市數(shù)字化城管監(jiān)督指揮中心，難以實施高位監(jiān)督，無法對市級部門城市管理方面的工作和區(qū)級城市管理工作進行有效的統(tǒng)籌協(xié)調、監(jiān)督檢查、考核評比，有些部門甚至采取無視的態(tài)度。為此，建議按照住建部《數(shù)字化城市管理建設導則》提出的“高位監(jiān)督”、“監(jiān)管分離”原則要求，結合我市工作中實際存在的問題，對數(shù)字化城市管理體制做出調整：方案一，將數(shù)字化城市管理監(jiān)督指揮中心與市城市管理委員會辦公室整合，作為市城管委具體職能機構，負責全市數(shù)字化城市管理工作。這樣調整，一是市城管委辦公室是我市城市管理的牽頭機構，而現(xiàn)監(jiān)督指揮中心又以城管委辦公室的名義對我市城市管理進行監(jiān)管，將兩者整合既可精簡機構又能形成合力，提高工作協(xié)調性；二是有利于監(jiān)督指揮中心超脫具體部門的局限，實施外部、高位監(jiān)督；三是數(shù)字化城管獨具的系統(tǒng)化城市管理模式和有力的監(jiān)督評價體系，整合后有利于做實市城管委辦公室職能，以其為抓手，有針對性地指導全市城市管理工作并促進工作落實。方案二，將市數(shù)字化城市管理監(jiān)督指揮中心調整提升為市政府直屬單位，和城鄉(xiāng)建設委合署辦公，由城鄉(xiāng)建設委代管。這樣調整，有利于實施高位監(jiān)管，實施考核評比。實施這一方案，需要組建由市政府主要領導、分管領導和有關部門負責人組成青島市數(shù)字化城市管理工作領導小組，協(xié)調處理數(shù)字化城市管理工作推進過程中的重要決策和重大問題。工作領導小組可下設辦公室，設在數(shù)字化城管監(jiān)督指揮中心，負責數(shù)字化城市管理日常工作。以上兩種方案，國內(nèi)試點城市都有可行經(jīng)驗。應盡快確定方向，進行體制調整，便于各區(qū)市形成共識，規(guī)范體制設置，形成監(jiān)督重心上移、處置重心下移、執(zhí)行運行順暢的數(shù)字城市管理架構，推進工作有效開展。
　　在數(shù)字化城市管理工作機制上，重點建立并理順兩項機制，確保發(fā)揮數(shù)字化城市管理效能：一是，加緊建立數(shù)字化城市管理目標績效考核體系，納入市級目標績效考核，確保占據(jù)相當?shù)臋嘀兀⑴c城維費發(fā)放掛鉤。只有建立全面完善的考核評價體系，才能保證數(shù)字化系統(tǒng)監(jiān)督結果得到充分運用，發(fā)揮其激勵作用，提高政府部門和區(qū)市的執(zhí)行力，促進建立精細化、社會化、長效化的城市管理。寧波、杭州等城市的成功實踐證明，是否將數(shù)字化城市管理工作納入市級目標績效考核，對工作效能有重大影響。如杭州在將數(shù)字化城市管理納入市級目標考核后，其問題及時解決率由27%大幅提升到86%，效果立竿見影；二是，調整采集員管理機制。目前，我市各區(qū)自行組建信息采集隊伍且人員配備差距較大，既自己發(fā)現(xiàn)問題，又監(jiān)督自身處理情況，還要接受市級考核，造成發(fā)現(xiàn)問題越多，處置和考核壓力也就越大。因此，發(fā)現(xiàn)問題的主動性、積極性易受影響，甚至出現(xiàn)選擇性采集和虛假城市案件，致使全市數(shù)字化城市管理統(tǒng)計結果出現(xiàn)偏差、難以體現(xiàn)公平公正。為此，建議調整信息采集員管理機制。建立信息采集員統(tǒng)一由市級委托服務外包公司管理模式，按照萬米單元格要求全面合理配置采集人員，負責對各區(qū)數(shù)字化城市管理工作進行日常巡查、專項檢查和定點抽查，負責案件上報、核查及統(tǒng)計等工作，徹底解決當前存在的監(jiān)管力度小，人手不足的工作被動狀況。將區(qū)級數(shù)字城管均歸口城管局，在工作上保證上下協(xié)調一致。以此實現(xiàn)全覆蓋、全時段、長效化的城市管理。
　　（三）整合資源、完善功能，搭建綜合性管理平臺。一是，按照國家、省有關要求，盡快整合12319市政熱線，使其成為城市管理熱線，并與12345等熱線實現(xiàn)互聯(lián)互通，既增加城市管理問題的采集量，又可以提高公眾參與度，促進城市管理問題的解決。繼而，借鑒杭州等地的經(jīng)驗，對建委、公安、工商、規(guī)劃、國土、等部門資源整合，共享共用監(jiān)控視頻、熱線、地下管道、地理信息等資源，以節(jié)約建設費用，不斷提高數(shù)字城管系統(tǒng)功能，強化數(shù)字城管監(jiān)控服務能力；二是，不斷拓展優(yōu)化系統(tǒng)功能。市數(shù)字化城市管理監(jiān)督指揮中心要及時推進系統(tǒng)升級改造，加強基礎地理信息系統(tǒng)建設，將更多的城市管理對象納入數(shù)字化管理范圍，引入智能管控、物聯(lián)網(wǎng)技術、內(nèi)外網(wǎng)互換等新技術，推進數(shù)字化管理由市政設施、環(huán)境衛(wèi)生向地下管網(wǎng)、工程車輛管理等領域拓展，向人口資源、社會安全、自然災害、應急管理等領域延伸。例如，針對“停車難”，立足數(shù)字化城市管理系統(tǒng)，實施“停車新政”，搭建停車綜合管理服務平臺等，不斷提高數(shù)字城管效能。
　　（四）增加投入、采取舉措，提升數(shù)字化系統(tǒng)效能。數(shù)字化城管建設包括系統(tǒng)建設、軟件建設、地理數(shù)據(jù)普查、人員工資以及建成后的系統(tǒng)維護、功能拓展，每一項都需要充足的經(jīng)費保障。杭州市目前每年數(shù)字化城管維護開發(fā)經(jīng)費5000多萬，以獎代補經(jīng)費7000多萬。鑒于我市數(shù)字化城管缺少正常的系統(tǒng)維護經(jīng)費以及部分城市部件權屬尚未理清，給系統(tǒng)維護運行和案件處置帶來困難，影響工作效能。建議借鑒寧波、杭州等先進城市做法，將我市數(shù)字化城管運行維護資金列入
　　 
　　市財政預算，切實保障其工作正常運轉和升級改造需求；建立數(shù)字化城市管理應急處置工作保障機制，每年撥付一定款項建立“代整治”專項資金，由數(shù)字化城市管理中心掌握，對城市管理主體不明或一時難以確認城市管理主體且易影響市容市貌或社會安全的城市管理問題，采取應急處置措施，先期解決問題，然后追究相關責任，確保問題在第一時間處置和解決。
　　目前，我市數(shù)字化城管工作不僅在體制機制、組織保障等方面存在不少弊端，也缺乏長遠的建設規(guī)劃方案。為此，建議學習寧波經(jīng)驗，對我市數(shù)字化城管工作重新梳理，組織市編辦、市城管局、市城管辦、市財政等部門以及區(qū)市數(shù)字化人員在充分調研、分析、論證的基礎上，合理設定工作模式和組織機構，編制科學長遠的青島市數(shù)字化城市管理建設方案，并以此指導、規(guī)范、統(tǒng)籌全市數(shù)字化城管工作，把我市數(shù)字化城管工作推向新高度，促進城市管理再上新臺階。

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