青島市市南工商局 王樹生
食品安全不僅是一項民生工程，也是一項民心工程，近年來發生的食品安全事故，讓消費者對食品安全產生了諸多不信任感，迫切要求政府和監管部門抓好食品安全的呼聲越來越高。為了應對嚴重的食品安全問題,國家及相關部門先后密集出臺了多部與食品安全相關的法律、法規，例如：2007年7月25日國務院第186次常務會議通過《國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》(2007年7月25日起實施）。2009年2月28日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議通過《中華人民共和國食品安全法》（2009年6月1日起施行）。2009年７月８日國務院第73次常務會議通過《中華人民共和國食品安全法實施條例》（2009年７月８日起施行）。2011年8月3日青島市人民政府辦公廳下發了《關于進一步明確食品安全監管職責分工的通知》（青政辦字〔2011〕101號），短期內如此密集地出臺與食品安全相關的法律、法規，這在以往是沒有過的，每一部法律、法規出臺之后，各級政府和監管部門都會依法實施新的監管，但從每次監管的效果來看卻都不明顯，造成這一現象的原因筆者認為有監管難到位的原因，更有監管不到位的原因。
一、產生的原因
（一）相互推諉，問題積累太多太久。衛生（食藥）、質檢、工商作為食品安全的三大主要監管部門，長期以來，對店面規模小，設施簡陋，衛生條件差，存在較大食品安全和消防安全隱患的無照個體餐飲店和加工攤點究竟由誰監管的問題，一直就沒停止過“口水”仗，其中有職能交叉、政出多門、多頭管理的原因，更有誰都不愿為此擔當責任的原因，因為上述經營場所問題多，監管難，責任大。推諉的結果只能讓問題越積越多，不僅嚴重損害了政府和監管部門在人民群眾心目中的形象，也加大了日后監管的難度。
（二）應付檢查，只掩飾不治本。為進一步明確各監管部門的責任，青島市人民政府辦公廳下發了《關于進一步明確食品安全監管職責分工的通知》，按照本通知的規定，質檢部門負責監管食品生產加工小作坊（不含現做現賣），工商部門負責管理不提供餐飲服務的“前店后坊(廠)”，食藥部門負責監管提供餐飲服務的食品攤販。從目前執行的情況來看，筆者認為執行的并不樂觀，為什么每次上級檢查，總覺得還不錯，事后問題總會不斷發生，其主要原因是基層監管部門和監管人員對普遍性的問題解決不了，為應付檢查，不得不做必要的提前告知和掩飾。食品安全監管本應是一項實實在在、認認真真、一絲不茍的工作，它不僅牽涉到他人，也牽涉到我們自己的生命安全和身心健康，在這項嚴肅的工作面前，基層監管部門和監管人員為了檢查時不在自己管轄的區域內暴露問題，竟然主動地去幫助經營者掩飾本該監管、本該早就著手解決的問題，這不能不說是監管部門的悲哀，如此監管，不出問題是偶然，出問題是必然，這不僅是放縱潛在問題的繼續發生，更是一種犯罪。有些監管部門和監管人員平時在不涉及或者很小涉及到部門和個人安危的時候，一味地講原則不積極作為，每逢大的檢查一旦涉及到監管部門和個人安危的時候，則不講原則亂作為，原先不能辦的證，這時也能辦了，如此監管，經營者會怎么想，我們自己該怎么想，法律、法規的嚴肅性在哪？用隨意辦理臨時證的辦法應付檢查，敷衍本該承擔的玩忽職守責任，如此監管還不如盡早坐下來，認真研究，制定出切實可行的辦法，及早規范，遠比如此的瞎折騰要好的多。
（三）食品備案沒有得到有效落實。按照《食品安全法》的規定，食品從原料到生產，成品批發，再到終端零售，每一個環節都應當查驗供貨者的許可證和食品合格的證明文件。建立食品進貨查驗記錄制度，如實記錄食品的名稱、規格、數量、生產批號、保質期、供貨者名稱及聯系方式、進貨日期等內容食品進貨查驗記錄應當真實，保存期限不得少于二年。但在實際的食品備案當中，由于采取超過《食品安全法》備案標準要求備案，因而造成大多數食品經營業戶難以做到、做好，久而久之，這項規定幾乎成了一紙空文，到頭來高標準的要求不但沒有達到，就連最基本的要求也沒有做好。
（四）食品檢測缺乏前瞻性，甚至還出現重檢和虛檢現象。按照相關規定,食品監管部門應當對市政府確定的重點食品，以及消費者申（投）訴及舉報比較多的食品、市場監督檢查中發現問題比較集中的食品進行抽檢，如何將有限的抽檢經費用到必要的抽檢當中，直接關系到食品安全監管的效果，但從近年來的食品抽檢情況來看，食品檢測不僅缺乏前瞻性，甚至還出現重檢和虛檢現象，食品檢測應當“保重點，解難點，破疑點”，由于食品抽檢本身就有一定的局限性，所以如何讓局限性相對準確地代表普遍性，就需要上級監管部門對同一時期，同一食品在不同的區域，抽幾個批次才相對比較合理，能夠最大限度地實現以點代面的效果進行有效的論證，確保最大限度地避免重復檢測，切不可把食品檢測批次當作一個數字任務來完成。
（五）未能依法強制市場開辦單位認真履行好食品安全監管責任。目前食品集中交易場所主要是大超市（商場）、食品批發市場和農貿市場，在這三大食品交易場所當中，農貿市場存在的問題最多，潛在的危險性最大，按照《食品安全法》第五十二條的規定“集中交易市場的開辦者、柜臺出租者和展銷會舉辦者，應當審查入場食品經營者的許可證，明確入場食品經營者的食品安全管理責任，定期對入場食品經營者的經營環境和條件進行檢查，發現食品經營者有違反本法規定的行為的，應當及時制止并立即報告所在地縣級工商行政管理部門或者食品藥品監督管理部門”。對集中交易市場的開辦者、柜臺出租者、展銷會的舉辦者允許未取得許可的食品經營者進入市場銷售食品，或者未履行檢查、報告等義務的，依據《食品安全法》第九十條的規定由有關主管部門按照各自職責分工，處二千元以上五萬元以下罰款；造成嚴重后果的，責令停業，由原發證部門吊銷許可證。這項工作本該在2009年6月1日《食品安全法》實施之后就應該啟動，但至今仍未啟動。
二、意見建議
（一）加大宣傳力度。4年多的食品安全整治活動，盡管讓經營者的食品安全意識有了一定的提高，但這種意識并沒有上升到自覺落實應盡義務的程度，4年多來，只有高要求，沒有嚴落實，讓經營者產生了疲沓心理，這就要求監管部門應當對以往的食品安全監管工作進行認真地總結，對現有的法律、法規進行認真地研究，對執行的標準進行準確地定位，通過提升監管模式進行有效的落實。并在此基礎上，借助媒體,再次加大對食品安全相關的法律法規的宣傳力度，對食品安全工作不落實的單位和個人始終保持嚴打、重罰和更高成本付出的高壓態勢,并通過專項整治活動不斷鞏固和深化，努力營造經營者和市場主辦單位第一責任人意識。
（二）建立全市食品安全網站和監管部門間的實地協查機制。每一種食品最終端上餐桌，進入市民的口中，要經過多個環節，要想實現食品安全的有效監管，首先要準確掌握我市行政區劃內的生產商和逐級批發商，實現源頭管理。一是建立全市食品安全網站，及時準確地公布全市范圍內的食品生產商、逐級批發商主要信息和相關監管部門的檢查信息，一方面方便市民查詢身邊的食品生產商和批發商是否合法，便于實現全民監督，另一方面方便基層監管部門及時核對食品經營者的備案臺賬是否真實、準確，同時也能夠了解屬地監管部門對本轄區內的食品生產商和食品批發商的日常檢查、檢測情況，便于社會監督監管者是否依法履職，是否瀆職和不作為。二是借鑒青島民生在線的做法，對市民的疑問或者監管部門間需要協查的問題直接顯示在全市食品安全網站上，通過網站轉交相應的監管部門承辦，并在規定的時間內上傳反饋信息，市民或者請求協查的部門可直接登錄網頁查詢反饋信息，也可根據需要直接與協查單位聯系。如果能在全市范圍內建立起快捷的網上核查和執法部門間的實地協查機制，可在大大降低行政成本的同時，實現區、市監管互補，快速溯源，確保在我市經銷的食品渠道正，來源明。
（三）夯實食品備案和食品檢測兩大關鍵點。一是依法備案。食品備案不僅是食品經營者的義務，也是食品監管者的責任，更是抓好食品安全監管不可缺少的、極其重要的兩大關鍵點之一，筆記認為食品備案只是形式上審查之后的一種書面記錄，符合法律、法規要求，全面、如實登記就可以了，不應把它視為一好百好，最為關鍵的應是通過建立快捷的備案記錄倒查機制，來核查經營者的備案信息是否真實，從備案信息中發現非法經營主體和黑加工窩點。食品備案工作既要符合法規要求，又要切合實際，不要人為增加難度，避免高標準的要求沒有達到，最基本的要求也沒有做好的現象再次發生。二是建立良好的食品抽檢和初步篩查體系。一要對一線監管人員進行必要的業務培訓，進一步提升食品的檢測水平。二要制定食品抽檢和初步篩查的行為規范，確保每一次檢測都能按照規定操作。三要建立科學的抽檢模式，最大限度地保證同一商品抽檢數量小，覆蓋范圍大，將有限的檢測費用抽檢更多種類的食品。四要提升抽檢的前瞻性，及時打破行業潛規則，從不合常理的食品形態（色、型、量）中尋找新的突破。我市需要在這方面有所突破，不能處處跟著別人的信息后面忙活。
（四）要加強與大型食品骨干企業、相關高校和院所的聯系。隨著科學技術的發展，用于保鮮、增色、提味的添加劑越來越多，有些不允許添加到食品中或者可以少量使用的添加劑被不法經營者違規使用或者大劑量使用，給食品安全帶來了極大的安全隱患，嚴重損害了廣大消費者的身心健康，由于這些違規操作很難被及時發現，所以必須借助先進的檢測設備，為有效利用社會資源，監管部門應當加強與大型食品骨干企業、相關高校和院所的聯系,可以借助走訪大型食品骨干企業及時了解食品安全的動態，借助相關高校和院所提供的最新檢測信息，及時掌握食品安全的新動向，實現對重點食品提早介入。
（五）依法出臺對從事食品生產加工小作坊、小餐館的監管辦法，在經營狀況好的農貿市場進行試點。農貿市場相對于其他食品集中交易場所而言，盡管存在的問題最多，但由于農貿市場內的食品（包括食用農產品）具有品種多、新鮮度好、價格便宜等優勢，所以對大多數中、低收入群體極具吸引力，也成為普通市民的主要購物場所之一。目前，農貿市場面臨兩大食品安全隱患，一是市場內的小作坊、小餐館的衛生條件差，食品質量難保證；二是食品備案長期處于不完整的狀態，難以溯源。由于上述問題存續時間比較長，所以筆者建議在全面綜合治理之前，首先在經營狀況好的農貿市場進行試點，并做好以下兩個方面的工作。一是政府部門應按照《食品安全法》第二十九條“食品生產加工小作坊和食品攤販從事食品生產經營活動，應當符合本法規定的與其生產經營規模、條件相適應的食品安全要求，保證所生產經營的食品衛生、無毒、無害，有關部門應當對其加強監督管理，具體管理辦法由省、自治區、直轄市人民代表大會常務委員會依照本法制定”的規定，盡早出臺與我市條件相適應的食品生產加工小作坊、小餐館的設置標準，避免太高的設置標準成為各方不負責或者推責的理由，開辦者該投入的不投入，經營者該做好的不去做好，監管者不得不把本部門和個人的安危放在首位，有證能擔責，無照可推責，就“按章辦事”，能嚴就嚴，一推了之；有證可推責，無照能擔責，就采取能松則松的辦法，一辦了之。這種平時不監管，逢檢管一時的做法，是不可能把食品抓好。二是依據《食品安全法》第五十二條的規定，監督農貿市場開辦者履行好檢查和報告等義務；依據《食品安全法》第三十九條規定，監督食品經營者做好食品進貨備案記錄。
（六）建立聯動、聯責機制，才有可能解決食品安全問題。筆者認為，食品安全監管多年難見成效的一個主要原因是基層監管部門和監管人員長期受到普遍性問題的困擾，這些普遍性問題難解決的一個主要原因就是缺乏聯動、聯責機制。按照現有的考評辦法，管轄區域內出現普遍性問題，“板子”卻總會全部打在基層監管人員和基層監管部門的身上，為了防止“板子”不打在自己身上，一方面要和上級業務部門搞好關系，盡量能夠提前得到一些檢查信息，另一方面要在檢查的時候把問題包住，明知包問題的后果只能讓食品安全事故連續不斷，但這卻是被動監管中的無奈選擇。要從根本上解決食品安全問題，就必須解決普遍性問題不應完全由基層監管部門和基層監管人員完全承擔的問題，就必須建立上下聯動機制和聯責機制，尤其是聯責機制，因為責任聯在一起，責任心才有可能聯在一起，才有可能解決長期存在的普遍性問題，在如何聯動，聯責的問題上，筆者認為應對現有的普遍性問題進行梳理，并結合各區、市區域特點，調研一到兩個普遍性問題，以本轄區內的問題集中區域作為試驗點，通過調研，查找問題所在，及時調整監管辦法，并通過試驗、總結，再試驗，再總結，進一步完善監管辦法。如果每一個區、市能在一個問題上實現突破，最終在全市推廣，我市的食品安全監管工作才有可能實現質的飛躍，我市才有可能成為食品安全最放心的城市之一。
上述觀點是本人從事食品監管工作的一點體會，僅代表個人觀點，由于個人水平有限，難免有不當之處，如有不當之處懇請諒解，為了讓包括我們自己在內的全體青島市民早日吃上更放心的食品，讓青島早日成為食品安全最放心的城市之一，來一起努力，共同擔當吧。
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