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劉文儉? 青島市委黨校
由于政績觀偏頗、考核制度不科學以及分灶吃飯的財政體制等原因，使得區(qū)市之間的競爭有愈演愈烈之勢。各級地方政府只顧考慮自身發(fā)展、忽視區(qū)域合作、協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌，不僅帶來基礎(chǔ)設(shè)施重復建設(shè)、造成浪費，工業(yè)園區(qū)紛紛上馬、亂占土地，招商引資你爭我奪、導致?lián)p失，城區(qū)建設(shè)互相攀比、華而不實等問題，而且影響城市協(xié)調(diào)發(fā)展與整體競爭力提升，也導致城市整體利益受損。面對經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)，如何趨利避害，既使市區(qū)間通過適度競爭保持活力，又能通過合作落實市委“全域統(tǒng)籌”戰(zhàn)略、提升青島協(xié)調(diào)發(fā)展水平，是需要市委、市政府關(guān)注的問題。就此提出以下建議：
一、充分認識區(qū)市合作發(fā)展的必然性
區(qū)域合作是生產(chǎn)力社會化和地區(qū)分工發(fā)展的必然結(jié)果，是經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)在要求。伴隨著經(jīng)濟全球化、全球信息化及技術(shù)革命的推動，合作發(fā)展不僅成為國際潮流，也被越來越多的地方管理當局所認同、遵從，進而主動參與、積極推動。
國際層面，經(jīng)濟全球化加速、區(qū)域一體化進程加快，使區(qū)域間的合作多于競爭。新一代中央領(lǐng)導集體特別重視國際間合作、國內(nèi)區(qū)域合作發(fā)展問題。目前，中國與越來越多的國家達成戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，對外開放呈現(xiàn)新格局，更加注重“引進來”與“走出去”的平衡。“一帶一路”倡議的實施，將引領(lǐng)中國與世界的合作走向更深的層次、更廣泛的領(lǐng)域、更寬廣的地區(qū)。國內(nèi)層面，國家區(qū)域發(fā)展政策更加注重引領(lǐng)區(qū)域合作，通過設(shè)立跨行政區(qū)的國家級新區(qū)西咸新區(qū)、貴安新區(qū)，部署長江經(jīng)濟帶建設(shè)、京津冀地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展等，進一步促進以城市為主體的區(qū)域合作步入新常態(tài)。
區(qū)域發(fā)展實踐讓各地領(lǐng)導者合作意識大為增強。大家在競爭的過程中越來越意識到，只有自覺地融入到區(qū)域經(jīng)濟中，與其他地區(qū)或城市共享資源，廣泛開展合作，才能實現(xiàn)更大發(fā)展。面對城市競爭帶來的各種問題與矛盾，一些城市和地區(qū)開始尋求協(xié)作發(fā)展途徑。城市的戰(zhàn)略思維得以轉(zhuǎn)型，通過區(qū)域合作尋求“大市場、大整合、大突破”的愿望日趨強烈、行動變得主動，開始以積極的姿態(tài)建立城市間新型戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系。
作為“一帶一路”倡議的指點、節(jié)點城市，青島市要在“十三五”期間取得更大發(fā)展、發(fā)揮更大作用，必須更加注重在區(qū)域合作中尋求突破、有所作為。而區(qū)域合作的前提和基礎(chǔ)，就是做好自身范圍內(nèi)的區(qū)市合作。尤其是市南、嶗山、市北區(qū)等發(fā)展空間受限的城區(qū)，如何參與到“一谷兩區(qū)”建設(shè)以及如何與平度、萊西等市合作發(fā)展、優(yōu)勢互補，都需要強化區(qū)市合作。
二、進一步促進以區(qū)市間合作與協(xié)調(diào)發(fā)展的建議
區(qū)市間合作成功的關(guān)鍵和重點在于，在堅持利益共享、優(yōu)勢互補的原則下，創(chuàng)新區(qū)域合作新機制，以在區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的規(guī)劃和協(xié)調(diào)、區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)分工與協(xié)作、區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展的責權(quán)利競爭、跨區(qū)域管理機構(gòu)的構(gòu)建以及區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟資源的整合方面形成制度性規(guī)定或約束，促進區(qū)域協(xié)調(diào)共同發(fā)展。
（一）建立青島一體化發(fā)展高位協(xié)調(diào)機制
黨的十八屆三中全會提出：建立和完善跨區(qū)域城市發(fā)展協(xié)調(diào)機制。兩個或多個低層級的區(qū)域之間的合作存在外部性問題，而對其由管轄權(quán)的上級政府而言則是內(nèi)部化發(fā)展問題。這時需要由上一級政府組織設(shè)立區(qū)域一體化發(fā)展的協(xié)調(diào)機構(gòu)，目的是將兩個低層級政府間的外部性合作變成上級層級的內(nèi)部化合作。這樣做的目的，一是只有上級政府能夠協(xié)調(diào)下一級不同利益主體間的合作行為。對口幫扶作為區(qū)域合作的一種特殊形式之所以能在我國長期而有效推進，即得益于上級政府的強力協(xié)調(diào)、任務安排與考核。二是上一級政府有自己的獨立位置和立場，能以整體利益最大化為宗旨，原則上不受合作主體單方利益的侵擾。
實際操作中，青島市政府負責組織跨區(qū)市間合作與一體化發(fā)展的協(xié)調(diào)機構(gòu);區(qū)市政府是負責組織本域內(nèi)鎮(zhèn)街間合作與一體化發(fā)展的協(xié)調(diào)機構(gòu)。具體組織形式，可以是政府領(lǐng)導任組長的領(lǐng)導小組;也可借鑒世界發(fā)達國家的經(jīng)驗和做法，比如，美國的區(qū)域開發(fā)委員會及區(qū)域規(guī)劃協(xié)會，德國的區(qū)域聯(lián)合體，加拿大的大都市區(qū)政府等。區(qū)域一體化權(quán)威高位協(xié)調(diào)機構(gòu)的主要任務，是逐步構(gòu)建起區(qū)域規(guī)劃協(xié)同、基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)同、環(huán)境保護協(xié)同、旅游資源協(xié)同、人口轉(zhuǎn)移與社會保障協(xié)同等區(qū)域協(xié)同發(fā)展軟機制。這些機制的構(gòu)建，不是一時一事，而是需要定期、不定期給予關(guān)注和落實。青島市政府要注意為區(qū)市合作提供支持，而且用優(yōu)惠政策加以引導，使鄰近區(qū)市、鎮(zhèn)街間以及跨域合作更加緊密、穩(wěn)定、深化發(fā)展。
建議在政府層面建立“三級運作、統(tǒng)分結(jié)合、務實高效”的區(qū)市合作機制。三級運作是決策層、協(xié)調(diào)層和執(zhí)行層統(tǒng)分結(jié)合運作。決策層即“主要領(lǐng)導座談會”，主要是決定跨區(qū)市重點區(qū)域合作的方向、原則、目標與重點問題等重大問題;協(xié)調(diào)層即由市領(lǐng)導主持、常務副區(qū)（市長）參加的“區(qū)市合作與發(fā)展聯(lián)席會議”，基本任務是落實主要領(lǐng)導座談會的部署，協(xié)調(diào)推進青島市域重大合作事宜;執(zhí)行層包括設(shè)在各區(qū)（市）發(fā)改委的專門機構(gòu)、各區(qū)（市）就重點合作項目組成的專題組，以及就落實合作事宜而組成的“區(qū)市經(jīng)濟合作組”。在這種構(gòu)架下，決策層、協(xié)調(diào)層和執(zhí)行層統(tǒng)分結(jié)合運作，將會帶動上下級政府之間的統(tǒng)分結(jié)合、政府與企業(yè)間的統(tǒng)分結(jié)合、政府與行業(yè)協(xié)會等中介組織的統(tǒng)分結(jié)合。
（二）發(fā)展規(guī)劃編制要引領(lǐng)區(qū)市合作并抓好落實
“十三五”發(fā)展規(guī)劃編制要弱化行政區(qū)劃概念，強化重點功能區(qū)的概念，從而能統(tǒng)籌規(guī)劃，加強區(qū)域資源整合力度和協(xié)調(diào)發(fā)展能力，解決各自為政、低層次重復建設(shè)、惡性競爭等問題。發(fā)展規(guī)劃對區(qū)市合作的引領(lǐng)主要有以下方面的問題：
1.區(qū)域大交通。做好區(qū)域內(nèi)公路、航道、港口等交通基礎(chǔ)設(shè)施項目規(guī)劃、建設(shè)的協(xié)調(diào)與銜接，推進區(qū)域大交通體系規(guī)劃，做好區(qū)市間快速軌道交通網(wǎng)規(guī)劃，促進青島大都市區(qū)的形成。
2.區(qū)域信息資源共享。研究提出區(qū)域電子政務信息資源和信息體系資源共享規(guī)劃，制訂區(qū)域電子地圖建設(shè)方案，統(tǒng)一規(guī)劃與協(xié)調(diào)通信網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與維護工作，整合建立區(qū)域公共信息平臺，實現(xiàn)信息資源共享。
3.區(qū)市旅游合作。進一步規(guī)劃和營造良好的旅游交通環(huán)境，共同推進城市旅游集散中心建設(shè)，聯(lián)手共建大旅游圈，合作開發(fā)建設(shè)旅游基礎(chǔ)設(shè)施、旅游度假區(qū)，共同探索跨區(qū)市旅游連鎖經(jīng)營。
4.區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理。聯(lián)手進行生態(tài)環(huán)境的保護與整治，規(guī)劃建立區(qū)域生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護的合作框架，共同實施區(qū)域環(huán)境治理工程的建設(shè)，建立區(qū)域環(huán)境違法行為的聯(lián)防機制等。
5.區(qū)域內(nèi)天然氣管道網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)。在這方面，“廣佛同城”促進區(qū)域一體化發(fā)展的做法可為青島各區(qū)市合作及與臨近城市的合作提供經(jīng)驗與借鑒。
（三）改革GDP為主的考核體制和屬地原則的財稅體制
市政府應該通過有效的政策導向，鼓勵各區(qū)市向區(qū)域合作的方向努力。例如，將以GDP考核政績的做法改為更全面的方法。
1.探索將經(jīng)濟發(fā)展的統(tǒng)計框架由單一的GDP體制變?yōu)镚DP與GNP雙軌制。
2.將屬地原則的財政稅收制改為更為靈活的屬地和異地并存的稅制。這樣就會鼓勵經(jīng)濟主體跨區(qū)域合作與合資，鼓勵中心城區(qū)的產(chǎn)業(yè)向異地發(fā)展，進而推動要素資源按市場需求而不是按行政需求實現(xiàn)跨區(qū)域整合。
3.向中央申請在青島開展將增值稅為主的稅收體制改為增值稅與消費稅并舉的稅制試點。
4.市財政拿出部分資金設(shè)立區(qū)市合作公共基金、一體化發(fā)展基金。用于跨域重大基礎(chǔ)設(shè)施等項目投資，重點支持區(qū)市間聯(lián)合的項目（例如產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)、合建污水處理設(shè)施等）。即市政府在財政安排上，讓區(qū)市通過合作伙伴組織的形式，獲得未組成這種關(guān)系時所無法得到的財政支持;或者上級政府對于開展合作的區(qū)市給予財政轉(zhuǎn)移支付、加大稅收下解力度。
（四）創(chuàng)新利益共享與利益補償機制，促進老企業(yè)搬遷
利益共享是區(qū)域合作的起點和動力目標。利益補償是實現(xiàn)利益共享的路徑和前提，是區(qū)域合作運行的核心和關(guān)鍵;合理的利益分配機制是深化區(qū)市合作的根本支撐。建立利益補償與分享機制，兼顧效率和公平，可以有效地化解區(qū)市合作與利益調(diào)整過程中可能產(chǎn)生的阻力，并增強各地區(qū)尤其是落后地區(qū)的發(fā)展后勁。
在利益共享機制的建立上，要強化跨區(qū)市投資、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等重大事項利益分享的政策安排和制度設(shè)計，推動形成依據(jù)充分、指標健全、權(quán)重得當?shù)某晒窒頇C制;著力探索合作園區(qū)利益分配模式，努力實現(xiàn)地區(qū)間產(chǎn)值、稅收利潤、節(jié)能減排等科學合理分割。一種思路是將轉(zhuǎn)移企業(yè)的管理營銷部門留在轉(zhuǎn)移地區(qū)。根據(jù)國家稅收屬地管理的基本原則，如將轉(zhuǎn)移地區(qū)企業(yè)的管理營銷、加工制造部門全部轉(zhuǎn)移到共建園區(qū)時，轉(zhuǎn)移地區(qū)會因此流失較多的稅收。為減輕其稅收流失壓力，可實行將企業(yè)的管理營銷部門仍留在轉(zhuǎn)移地區(qū)，共建園區(qū)只承接加工制造部門。加工制造部門產(chǎn)生的生產(chǎn)環(huán)節(jié)增值稅在共建園區(qū)繳納，而其他稅收在轉(zhuǎn)移地區(qū)繳納。另一種思路是通過稅收分成讓轉(zhuǎn)移地區(qū)政府分享合作收益。兩地政府簽訂合作協(xié)議，將增值稅、所得稅的地方留成的一部分讓渡給發(fā)達地區(qū)政府（例如5：5或4：6分成），這樣有利于增強發(fā)達地區(qū)政府合作共建園區(qū)的積極性，消除其對產(chǎn)業(yè)空心化、稅收減少、就業(yè)不足等問題的擔憂，也為其“退二進三、騰籠換鳥”，加大產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供緩沖和保障。或者在推進老企業(yè)搬遷過程中，實行存量稅收留在遷出地、增量部分留給遷入地的做法，以平衡雙方利益、消除遷出地政府的擔憂和稅收銳減的壓力。第三種思路是探索GDP指標分解、利益共享的具體辦法。目前GDP統(tǒng)計上的屬地原則，造成轉(zhuǎn)移企業(yè)的GDP指標無法在轉(zhuǎn)出地和轉(zhuǎn)入地之間分解;大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移會造成遷出城區(qū)GDP指標大幅下降，進而影響到轉(zhuǎn)出地的經(jīng)濟發(fā)展績效，不利于區(qū)市合作的推進。為此，可探索建立產(chǎn)業(yè)跨行政區(qū)轉(zhuǎn)移的利益共享機制，如研究制定GDP指標分解和跨區(qū)市合作政府的績效考核辦法，研究承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項目的收益如何由合作各方分享，項目投產(chǎn)后產(chǎn)生的增值稅、所得稅地方留成部分，如何在合作一致的基礎(chǔ)上按一定比例分成的具體實施辦法。這些制度安排，有利于激勵輸出地在承接地設(shè)立區(qū)中區(qū)、園中園，采取委托管理、投資合作等多種方式參與合作區(qū)建設(shè)，發(fā)展“飛地經(jīng)濟”。
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