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房 濤 嶗山區國土局測繪中心
土地利用總體規劃是各級人民政府宏觀調控和均衡各業用地，確定土地利用約束性控制指標，劃分土地利用區，實施土地利用宏觀控制的依據。城市規劃則是各級人民政府為了實現一定時期內城市的經濟和社會發展目標，確定城市性質、規模和發展方向，合理利用城市土地，協調城市空間布局和各項建設所作的綜合部署和具體安排。
“兩規”在許多國家都是一個規劃，但在我國卻分屬兩個行政主管部門主管。土地利用總體規劃屬于國土資源管理部門管理，城市規劃屬于規劃部門管理。由于兩個部門工作思路、規劃編制方法等的不同，造成了“兩規”編制的不統一。
一、“兩規”不統一的主要原因
（一）“兩規”的編制行政主管部門工作思路與方法不同
雖然國土資源管理部門和規劃部門的職責分工明確，但在實際工作中，卻存在許多職能交叉的地方。兩個部門從各自的職能出發，在用地功能布局、用地規模等重大原則問題上難免無法取得一致見解，使兩種規劃出現相互不一致、脫節甚至沖突的情況。
在工作思路上，土地利用總體規劃的編制強調土地，尤其是耕地的保護，耕地占用和保護指標的分配采取自上而下層層下達的方式，不得突破，帶有很強的計劃性。城市總體規劃則側重城市的建設和發展，規劃編制一般從各行業用地需求的角度進行各種土地利用的時空安排。同時，在規劃編制方法上，“兩規”采用的用地分類標準、人口統計口徑等數據指標存在嚴重分歧，最終結果往往造成兩種規劃在建設用地指標等方面相互不一致的情況，一般是土地利用總體規劃的分配計劃指標要比城市總體規劃的需求預測指標偏小。
（二）“兩規”編制的目的、內容不同
從編制目的上來看，土地利用總體規劃是國家根據國民經濟發展和社會發展的需要以及土地本身的適宜性，對土地資源的開發、利用、整理、復墾、保護等在時間空間上所作的總體安排。城市規劃包括城市總體規劃、分區規劃、詳細規劃，比國土規劃低一個層次，是城市建設的具體規劃。
從內容上看，土地利用總體規劃是國土規劃、區域規劃中對土地利用進行綜合考慮的專業規劃，包括進行土地資源與土地利用現狀分析、進行土地需求預測、確定土地利用的目標和方針、進行土地利用分區、編制規劃方案和實施規劃措施。城市總體規劃是綜合考慮城市經濟社會發展，以規劃范圍內土地資源為載體，對空間布局進行綜合考慮和全面安排。
（三）“兩規”編制的基礎材料不同
“兩規”在編制中使用的現狀基礎資料不一樣。土地利用總體規劃使用的是每年的土地利用變更調查資料，城市規劃使用的是城規口的調查資料。往往兩個現狀資料在對同一類用地的認定不一樣，造成規劃編制的現狀基礎不一樣。是造成兩個規劃中用地布局不一致的重要原因。
“兩規”在編制中規劃編制使用的底圖不一樣。城市規劃使用的是從1：10萬到1：2000的地形圖，坐標系為青島市獨有的坐標系。土地利用總體規劃使用底圖比例為1：1萬，坐標系為國土部和市政府統一要求的西安坐標系。
“兩規”在編制中對城鄉建設用地規模的確定方法不一樣。城市規劃在確定城鄉建設用地規模時是根據現狀人均建設用地指標和城市用地分類及規劃標準、鎮規劃標準、村莊規劃標準等來確定規劃的建設用地標準。而土地利用總體規劃在確定城鄉建設用地規模時，除了結合城規的幾個標準外，還要考慮上位土規分配的指標和現狀人均耕地面積等因素來綜合確定。
一個項目如果需要用地，必須同時符合“兩規”的要求。但是由于兩規分屬兩個部門管理，存在一些現實問題，一是部分土地規劃成建設用地但不在城市規劃區范圍內，或者沒有排入近期城市規劃的范圍，造成土地指標的浪費。二是一些進入近期城市規劃或近期急需開發的重點項目，因為沒有土地指標，遲遲不能落地。因此，“兩規”的不統一嚴重影響了城市發展的速度。
二、工作建議
（一）成立“兩規”統一管理部門
“兩規”所涉及的部門較多。規劃得以實現的一個重要條件就是部門之間的協調。而部門之間要協調就必須轉變部門觀念，加強部門間的溝通與協同。
現行的一種辦法是借鑒上海、深圳、武漢等地規劃、國土部門合并等有益的經驗，實現土地規劃編制部門和城市規劃編制部門的整合;另一種辦法是在我市現行的組織架構下，成立規劃編制統一協調小組，負責“兩規”的整合、變更等管理工作。“兩規”在整合、變更過程中應充分聽取和吸收兩個部門的建議和意見，避免原來兩個部門分頭編制而出現的片面強調某一方面的情況。
（二）建立“兩規”協調管理制度
完善的規劃法是規劃得以運行的有力保障，是規劃思想和規劃地位的最高體現，是規劃編制和規劃管理的依據，是對規劃運作系統的法律化。因此，在市政府層面上將“兩規”協調問題進行統一規定已成為當務之急。建議在第一條建議的基礎上，組織對《土地管理法》《城市規劃法》等法律法規中涉及“兩規”協調的規定進一步明晰，特別要明確“兩規”的溝通反饋與調控管理機制，以增強規劃權威性、便于具體操作執行。
（三）規范“兩規”編制標準兩個規劃，兩套標準。不僅僅是對編制規模等概念的理解不同，更重要的是對坐標系等標準的認定不同。盡管青島市政府早在2011年就正式下文，要求廢除青島坐標系，采用全國統一坐標系統，但時至今日，仍有部分規劃成果沒有采用全國統一坐標系。因此建議盡快組織編寫“兩規”統一規范標準，為“兩規合一”奠定基礎。
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