嶗山區現有地下空間發展脈絡較為清晰，主要沿香港東路、海爾路、遼陽東路軸線展開，中心區、浮山新區及商務區發展速度最快?，F有地下空間共計175處，開發總量約為381萬平方米，約98%分布在中心城區，主要類型是地下交通系統、地下市政設施系統和地下公共空間系統。目前嶗山區地下空間主要存在三個層面的問題。

　　一、法規方面

　?。ㄒ唬┮巹澒芸貐f調機制亟待建立

　　在我國關于土地規劃和城市建設規劃的法律法規中，對空間規劃編制的規范和指導都相對滯后。

　　城市規劃方面，2006年實施的《城市規劃編制辦法》，對地下空間開發利用規劃的編制沒有系統的要求與規定。2008年實施的《城鄉規劃法》第三十三條也只規定了“城市地下空間的開發和利用，應當與經濟和技術發展水平相適應，遵循統籌安排、綜合開發、合理利用的原則，充分考慮防災減災、人民防空和通信等需要，并符合城市規劃，履行規劃審批手續”，但相關的技術標準和規范遲遲未出臺。

　　土地規劃方面，作為保護耕地和供地政策落實的重要把關性審查內容--土地利用總體規劃，僅僅是一張地面規劃，不包含對地下空間的規劃。如果用地意向是發生在基本農田的地下空間，以現有的審批條件就很難判斷其可行性。反而一些不重要的審查條件，比如礦產資源規劃、地質條件等切實影響地下空間使用的限制性因素，卻遲遲沒有列入規劃審查范圍。

　　（二）地上地下空間的范圍亟待確定

　　目前，關于空間權利的邊界問題也有不同的認知：一部分城市引入三維地籍管理概念。對已建成的地下工程，建設用地使用權范圍以地下工程實際所及為界；對新增的地下工程，建設用地使用權范圍以三維用地審批為準；而對地上工程，建設用地使用權范圍以規劃審批為準。

　　另外一部分城市認為空間范圍直接采用三維坐標描述出一個長方體來表示：地下空間以宗地為單位，通過水平投影坐標或水平投影最大面積、豎向高程或起止深度等確定其空間范圍。

　　對地表、地上和地下的概念和界線劃分理解不同，直接影響空間范圍和相關權利的確定。

　?。ㄈ┛臻g分層審批機制亟待健全

　　首先，從空間出讓結果來看，根據目前我國法律法規規定，土地供應以宗地為單位、以用途定供應方式、定出讓最高年限。空間土地因用途和權利關系復雜，導致同一宗土地供應時會存在供應方式不同、土地權利不同、出讓最高年限不同的現象。

　　其次，從土地出讓方式來看，例如地鐵上蓋項目，除交通開發主體外，其他社會主體很難單獨通過參與土地招標拍賣掛牌方式取得土地使用權。加上政府支持城市公共交通建設的主觀愿望，現實中無論是宗地供應還是分層出讓，空間使用權基本都由公共交通項目開發主體單獨或聯合取得，存在定向、設置前置條件等，出讓流于形式。

　　二、技術方面

　　空間管理目前的主要技術是通過三維軟件對空間使用情況即三維地籍進行描述和管理。三維地籍形態的根本是對宗地三維空間的權利劃分，也就是說三維地籍物的權利劃分其根本也就是對三維空間權的劃分。目前“三維地籍”對三維地籍物的管理提出了三種可行性的解決方案：

　　1．現行管理體系中的三維注釋：以當前現行的平面地籍系統為基礎，同時在外部加上注釋表明三維狀態。最簡單的表現方式是在數據庫中加入三維標簽。

　　2．混合管理的方案：將三維地籍物集成附加在二維的地籍系統中。該方案提出了兩個三維地籍物登記對象，一個是“權利空間”，另一個是“三維建筑物”。

　　3．完全的三維地籍：其與傳統的地籍系統的根本區別是將登記的課題由二維宗地轉換為三維空間（權利空間）。

　　目前在世界其他國家，普遍采用第一種方法即在現行的地籍系統中加入三維注釋的方法。而我國已經開展了三維地籍管理的城市，如上海、深圳、長春則都采用第二種方法即建立一種混合管理的三維地籍。

　　此外，三維地籍因其信息量龐大，往往需要采用專用模型建庫，并通過專業軟件展示。這部分的費用不小，但如果能利用到一張圖（全區地理信息共享平臺）上，共享使用，將有效降低成本。

　　三、數據方面

　　數據方面，分為三維空間信息和產權信息兩大方面。三維空間信息方面，嶗山區從未開展過全區三維模型測繪工作。三維產權數據方面，因歷史管理方式的原因，任何一個管理部門都不能提供完整的地下產權信息。如國土部門只留存2013年審核地下容積率以來的數據，規劃部門只留存設計數據，市政部門只掌握調查匯交的地下管轄普查數據。需要各部門協調后加以實地調查落實才能最終形成一套完整的地下產權信息。

　　空間數據特別是地下空間數據，因早期管理問題收集難度很大。但空間化管理又是必然的道路，應盡早規劃，對地鐵、地下管線管理等可能出現的問題，提前預防做好解決方案。空間發展應從積累空間數據入手，一方面通過數據積累為現有的二維空間管理提供三維注釋，初步實現“二維常規化管理為主,三維特殊化管理為輔”的二、三維混合土地管理系統框架。另一方面為將來爭取法規支持提供可靠的數據分析基礎?？臻g管理工作的開展有利于集約節約用地，促進供給側改革，成果社會化使用，為嶗山區虛擬現實等創新產業的發展，提供權威的、基礎的數據支撐，為產業標準化、多元化發展奠定扎實基礎。

　　為此建議：

　?。ㄒ唬?按照智慧城市發展要求確定數據模型

　　由區智慧城市領導小組協調，規劃、國土、建設、市政、房產等部門共同研究，以基礎測繪模型為基礎，制定適合嶗山區智慧城市發展的空間管理模型。

　　（二） 結合不動產登記完善空間數據收集

　　由區不動產登記部門負責，采用深圳和上海等地的混合管理方案，在不動產登記環節按照智慧城市領導小組確定的數據模型，將原有二維產權記錄方式升級為三維產權記錄，保留原審批條件不變的情況下，先將數據積累起來。

　?。ㄈ?利用土地調查等方式摸清空間數據現狀

　　由國土、市政等部門負責，利用土地調查、管線調查等工作機會，將空間產權信息一并調查摸底，完善不動產空間登記信息。

　?。ㄋ模?基于政務地理信息平臺進行空間數據共享

　　由智慧城市領導小組協調，各部門通過區現有地理信息平臺共享空間數據。

　?。ㄎ澹?選定地下空間使用密集區域嘗試空間管理試點

　　由智慧城市領導小組選定區內地下空間使用密集區域，以不動產登記業務為試點，開展空間管理試點，建立嶗山特色的空間管理方法，明確空間建設審批、物權界定等法律依據，實現空間數據的標準化和管理的規范化，健全空間管理。

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