海某貿易公司訴上海市浦東新區城市管理行政執法局、上海市浦東新區人民政府限期拆除違法建筑決定及行政復議決定案

——未取得合法建設手續的房屋不宜簡單認定為違法建筑

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關鍵詞

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行政 行政處罰 責令限期拆除違法建筑決定 違法建筑 建設工程規劃許可證

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基本案情

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原告上海某貿易公司訴稱：本市某區潮洞壩X號房屋（以下簡稱涉案房屋）建于20世紀70年代，系其于2000年向上海某村委會購得。2002年3月，原告與上海市某交通建設發展有限公司簽訂《非居住房屋拆遷協議》，原告將涉案房屋位于道路工程建設紅線范圍內的部分交由其拆除后，由其一次性補償原告人民幣199500元（幣種下同），經該次拆除后涉案建筑剩余面積272.25平方米。

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2021年2月2日，上海市浦東新區城市管理行政執法局（以下簡稱浦東城管局）作出（滬浦）責拆決字〔2021〕第04000X號責令限期拆除違法建筑決定（以下簡稱被訴限拆決定）。

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被訴限拆決定認定，涉案房屋總建筑面積為272.25平方米，未取得建設工程規劃許可證，違反了《中華人民共和國城鄉規劃法》第四十條第一款的規定，依據城鄉規劃法第六十四條的規定，責令上海某貿易公司自收到決定書之日起30日內自行拆除上述違法建筑。

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原告認為被告浦東城管局作出的責令限期拆除違法建筑（以下簡稱被訴責令限拆決定）錯誤。故訴至法院，請求判令：撤銷該被訴責令限拆決定及被告上海市浦東新區人民政府作出的行政復議決定書（以下簡稱被訴行政復議決定）。

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被告浦東城管局辯稱，其有法定職權作出被訴責令限拆決定，因涉案建筑未取得建設工程規劃許可證，違反了城鄉規劃法第四十條第一款的規定，故被訴責令限拆決定依據清楚，認定事實清楚，證據確鑿，適用依據正確，程序合法。請求法院判決駁回原告的訴訟請求。

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被告上海市浦東新區人民政府辯稱，被訴行政復議決定符合法律規定。請求法院判決駁回原告的訴請。

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法院經審理查明，涉案房屋為一幢二層磚混結構建筑物。2000年5月30日，上海某村委會（甲方）與上海某貿易公司（乙方）簽訂了《房屋轉讓協議書》，乙方以186548元的價格購得甲方所有的涉案房屋，建筑面積共計396.46平方米。2020年12月25日，浦東城管局對涉案房屋涉嫌違法搭建問題予以立案。上海市浦東新區規劃和自然資源局出具執法協助書面意見，涉案房屋未查見建設工程規劃許可證。

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浦東城管局于2021年2月2日作出被訴責令限拆決定，認定涉案房屋未取得建設工程規劃許可證，違反城鄉規劃法第四十條第一款的規定，依據城鄉規劃法第六十四條的規定，責令其自收到決定書之日起30日內自行拆除上述違法建筑。上海某貿易公司不服，向上海市浦東新區人民政府申請行政復議。上海市浦東新區人民政府作出被訴行政復議決定，決定維持被訴責令限拆決定。

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上海市靜安區人民法院于2021年11月29日作出（2021）滬0106行初662號行政判決，駁回上海某貿易公司的訴訟請求。宣判后，上海某貿易公司提起上訴。上海市第二中級人民法院于2023年5月5日作出（2022）滬02行終60號行政判決：一、撤銷上海市靜安區人民法院（2021）滬0106行初662號行政判決；二、撤銷上海市浦東新區城市管理行政執法局于2021年2月2日作出的（滬浦）責拆決字〔2021〕第04000X號責令限期拆除違法建筑決定；三、撤銷上海市浦東新區人民政府于2021年6月7日作出的浦府復決字（2021）第17X號行政復議決定。

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裁判理由

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判斷建房行為是否合法應以房屋建造時的法律規定作為基準。根據法不溯及既往的原則，基于法的安定性以及信賴利益保護原則，法律不應該對實施之前存在的行為進行規范。

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現實中，存在不少建筑先于鄉村規劃、城市規劃而建，即先有建筑后有規劃。在法律法規頒布實施之前建設的房屋，由于不存在相關部門核發建設工程規劃許可證等規定，不宜以未取得許可證為由認定為違法建筑。

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1982年2月13日，國務院發布《村鎮建房用地管理條例》，在此之前，并無對農村建房申請、審查、批準等手續的規定。之后，《城市規劃條例》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城市規劃法》《村莊和集鎮規劃建設管理條例》、城鄉規劃法等法律陸續發布，房屋建造的規劃、審批制度逐漸完善。

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本案中，根據上海某村委會出具的“產權證明書”、某土地管理所出具的“關于西溝潮洞壩房屋產權的確認書”、房屋轉讓協議書等證據證明，涉案房屋系由當地村委會于上世紀70年代建造，且上海某貿易公司于2000年合法購得涉案房屋并支付對價，后由于行政區劃的變更，致使涉案房屋無法申請辦理或者補辦房屋土地使用權證。

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鑒于涉案房屋建造時尚無建設規劃管理方面的法律規定，現浦東城管局以上海某貿易公司未取得建設工程規劃許可證為由認定涉案房屋系違法建筑，屬于認定事實不清、證據不足。

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此外，2002年3月20日，上海某貿易公司與上海市某交通建設發展有限公司簽訂的《非居住房屋拆遷協議》，將涉案房屋位于道路工程建設紅線范圍內的房屋拆除，而被拆遷房屋并未被認定為違法建筑，上海某貿易公司據此獲得了一次性補償款，但協議未明確紅線范圍內的拆除面積。

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浦東城管局未查清涉案房屋在2002年拆遷之后的拆建情況，而徑行認定現存的房屋面積均為違法建筑，亦屬認定事實不清、證據不足。浦東城管局依據城鄉規劃法的規定作出被訴責令限拆決定，適用法律錯誤。綜上，浦東城管局所作被訴責令限拆決定及上海市浦東新區人民政府所作被訴行政復議決定均錯誤，依法應予撤銷。

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裁判要旨

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判斷建房行為是否合法應當以房屋建造時的法律規定為基準，結合案件實際情況，考慮是否存在信賴利益等情形進行綜合判斷，而不能一刀切地以未取得建設許可證為由進行簡單認定。

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關聯索引

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《中華人民共和國城鄉規劃法》第40條、第64條

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一審：上海市靜安區人民法院（2021）滬0106行初662號行政判決（2021年11月29日）

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二審：上海市第二中級人民法院（2022）滬02行終60號行政判決（2023年5月5日）

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