做好海洋“大文章”，凸顯城市引領作用

—李曉江解讀《青島市國土空間總體規劃（2021—2035年）》

李曉江，中國城市規劃設計研究院原院長，全國工程勘察設計大師，京津冀協同發展專家咨詢委員會專家，中國環境與發展國際合作委員會特邀顧問。

一、青島承擔的使命和擔當

國土空間總體規劃反映了一個城市發展的重大戰略問題和國家對城市發展的戰略性、總體性的要求，所以城市發展一定要放在國家發展的大格局中去看。

面向2035年，本輪青島總規提出了四個城市性質、三個核心功能定位，從上到下講，反映了國家對青島的要求。可以看出青島在國家發展、城市發展大格局中的重要地位。

本輪青島總規中，沿海重要的中心城市是放在第一位的城市性質。目前，我國60％至70％的經濟和人口聚集在海岸帶上，國家的改革開放也是率先從4個特區城市和14個沿海開放城市開始的。所以沿海城市的發展在國家發展大格局當中是至關重要的。

如今城鎮化、工業化進入“下半場”，沿海城市作為先行區，更要發揮先行先試作用。本輪青島總規將沿海重要的中心城市放在青島城市性質的第一條，也說明了青島作為國家的沿海中心城市對于我國沿海地區發展、對于我國北方地區發展、對于環渤海區域發展的重要性，集中體現了青島在國家城鎮體系中的重要地位，凸顯了青島作為沿海重要中心城市的引領性和帶動性作用。

其次是國家歷史文化名城，這是對上版城市總體規劃確定的城市性質的延續。青島作為第三批國務院批復的國家歷史文化名城已有30年了。本輪青島總規將國家歷史文化名城再次納入，體現出國家要求青島保護好歷史文化、傳承歷史文化、弘揚歷史文化、凸顯歷史文化的價值。

再次是現代海洋城市。現代海洋城市是沿海城市相互之間非常重視的一個命名和角色。“十三五”國家海洋規劃明確提出了海洋中心城市的概念，上海、深圳、廣州等濱海城市紛紛確立建設海洋中心城市的發展目標。我認為，如果國家要在沿海地區試點海洋城市或者海洋中心城市的話，青島是不可或缺的，也是基礎條件最好的城市之一。海洋科研層面，青島有中國海洋大學和嶗山實驗室；海洋航運層面，青島有北方最重要的港口資源。但是作為一個海洋城市，青島在海洋環境治理、海洋應急救援等方面還需要承擔更多的責任。此外在港口建設方面，對標歐洲第一大港——鹿特丹港，在港口專業化程度和功能綜合性上都有待提高。

最后一條城市性質也非常重要，國際性綜合交通樞紐城市。無論對于全球化，還是對于區域一體化來講，最重要的是物資流、資金流、信息流、人流等各種要素流動，其前提是要有網絡、有走廊、有節點、有樞紐。青島疊加了“門戶”和“樞紐”兩個要素，是典型的門戶樞紐城市。青島是整個北方地區最重要的出海口，門戶開放作用突出。近幾年航運發展和航空發展都很迅速，鐵路系統也逐步完善，城市樞紐功能不斷提升，與國際性綜合交通樞紐城市的定位相匹配，這也迎來了城市發展的又一個重要戰略機遇。

總體而言四個定位，一方面反映了國家對青島的要求，明確了青島承擔的使命和擔當，另一方面也反映了青島的特質，反映了青島既有優勢和青島未來的機會。

二、“一核兩軸三城”的中心城區空間結構

“環灣”和“沿海”是青島城市空間發展的兩個關鍵詞，青島（東岸城區、黃島、紅島）是圍繞膠州灣展開的，同時東西兩翼海岸帶也很重要，東邊有藍谷科學城，西邊有董家口港城，濱海沿線還布局了各類重要的城市公共設施。本輪青島總規，“環灣引領”是核心空間發展戰略，我認為首先要保護好膠州灣，利用好“環灣”這樣一個濱水優勢、自然景觀優勢、交通優勢的同時，更要保持好膠州灣的生態環境，避免走“先污染后治理，先破壞后修復”的老路子。

其次，環灣發展的城市布局特征，也帶來了城市過于分散，增加了交通成本和服務成本。所以如何利用好環灣沿海的自然優勢，在彰顯城市自然特色的同時，又把生產、生活、生態三個功能在空間上更加有效、高效且便利地組織起來，形成合理的城市框架，是具有挑戰性的工作。本輪青島總規確定了“一核兩軸三城”的中心城區空間結構（“一核”為城市中央活力區；“兩軸”為前海綜合服務發展軸、環灣科創產業發展軸；“三城”為東岸、北岸和西岸城區），為環灣城市空間布局提出了解決路徑，這一方案基本契合青島自然山海地理格局和一直以來的空間發展規律。

同時，國土空間規劃很重要的一點是進行全域全要素各類資源的統籌安排，本輪青島總規在空間布局規劃過程中，對城市性質定位和核心功能的承載空間布局進行統籌安排，比如藍色硅谷重點承擔海洋科技創新功能，董家口港城重點承擔港口航運和臨港產業功能等。

三、建設“現代海洋城市”的內涵和重點

建設好現代海洋城市，就是要做好海洋保護、海洋研究、海洋開發等在內的一篇“大文章”。目前青島在海洋運輸、海洋漁業發展等方面較為突出。下一步建議青島在建設現代海洋城市過程中，首先要重視海洋科研創新，關鍵是能吸引人才、留住人才，尤其是吸引更多國際國內的海洋人才在此集聚，成長為一個強大的海洋科研和科創基地。

同時，要做好海洋運輸、海洋捕撈、海洋化工等產業的發展。各類產業發展都需要岸線和濱海空間資源，但是濱海岸線的土地資源是有限的，重點是如何統籌好生活和生產對于濱海岸線資源的需求。本輪青島總規堅持陸海統籌，對于濱海岸線和空間資源進行了全面安排，盡最大可能保護好自然岸線；居民生活區所在的城市地區岸線規劃生活岸線，提高親海性；合理安排生產岸線為未來潛在的海洋產業預留一定的空間，注重港產城融合發展。

另外，青島港作為山東港群的核心樞紐港，未來還需要往國際航運中心方向發展，要緊抓共建“一帶一路”國際合作新平臺，強化暢通國內國際雙循環重要節點作用的契機，深度融入黃河流域生態保護和高質量發展，發揮出海口的作用，提高港口的集疏運體系，加大與沿黃內陸城市群和中心城市的合作，通過在西安、蘭州等地設置無水港，推進多式聯運，增強港口樞紐功能，提升港口能級。

四、構建公平共享、彈性包容的城市生活圈

城市發展如何讓市民滿意，這是一個核心話題，也是一個難題。人口流動已經從“收入導向”轉向“美好生活導向”，這是當前一個顯著的變化。在我大學畢業的那個時代，人是隨著工作走的，哪里工作好就去哪里。但是今天人們的流動，是為了更好的生活，這就是從“收入導向”轉向“美好生活導向”。

本輪青島總規提出，構建公平共享、彈性包容的城市生活圈，強調了要提供全齡友好的基本公共服務保障。當城市發展到新的階段，不同群體的需求差異很大，要充分了解城市新市民、旅游人口、商務人士、創業人群等不同訴求，提供精細化、多樣化的公共服務和特色空間，使城市能夠體現公平、共享理念，真正做到“人民城市人民建、人民城市為人民”。

針對城市新市民，要幫助他們解決好住房、醫療、養老，尤其是孩子的教育問題；針對游客，首先是提供他們沒有看過和體驗過的東西，這樣對他才會有吸引力，另外還要提供安全、方便、性價比高的出行和住宿環境等；針對商務人群，能夠提供便捷高效的航運和鐵路交通。另外，還要保留一定的低成本空間給低收入群體。

城市建設還要體現對生命全過程的關注，聚焦“一老一小”和特殊群體，推進兒童友好型、養老型的設施建設。本輪青島總規也提出要積極應對人口老齡化，構建居家為基礎、社區相融合、機構為補充的養老服務體系。

五、加強歷史文化名城保護

國家授予青島“國家歷史文化名城”的稱號已有30年了，“紅瓦綠樹、碧海藍天”一直是青島的城市特色，“碧海藍天”代表著自然環境，“紅瓦綠樹”則代表著城市風貌。所以青島最大的旅游價值一方面是自然遺產，另一方面便是文化遺產。

本輪青島總規提出系統完整保護青島歷史文化名城的各類歷史文化遺產、保護各級非物質文化遺產。我認為歷史文化名城是國際旅游最重要的核心資源，具有人文和自然雙重價值，把物質文化保護好的同時，要挖掘和弘揚非物質文化，突出背后的人文精神、人文情懷。

發展國際旅游和保護歷史文化兩者是緊密相關的，應把歷史文化滲透到青島的骨子里，變成一種內在的文化精神、城市風尚和城市風氣。一方面要保護、傳承、挖掘弘揚好既有的文化，另一方面也要響應市民需求，思考不同人群的需要，培育新的文化，充分體現文化的包容和多樣性。

六、加快實現綠色低碳發展

“綠色低碳”這一話題內涵豐富，其核心是能源轉型，從大量碳排放的化石能源轉向可再生能源，此外在工業領域、交通領域、城鄉建設領域，都要實現綠色低碳發展。本輪青島總規在強調生態修復、綠化覆蓋率、耕地保護的同時，還很重視能源轉型。其中海洋是地球表面最大的碳儲庫，是過去200年中唯一持續吸收二氧化碳的生態系統；風能、光伏等也都是替代傳統能源的綠色低碳能源；還要廣泛鼓勵市民踐行綠色生活方式。

氣候變化所引發的極端氣象災害已然成為現實，近年來，這類由極端氣象導致的災害呈現出愈發增多的態勢。自然災害以及安全韌性問題，已然成為人類在未來長期都要面對且愈發嚴峻的重要話題。本輪青島總規著重提出要構建全域防災安全韌性格局，全面提升城鄉的安全保障水平。在我看來，這既是推進城市高質量發展的重要內容，也是提高人民群眾獲得感、幸福感和安全感的當務之急與現實需求。

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