市直各部門、各有關單位法制機構：

為推進市政府合同合法性審查工作規范化、標準化，提高送審合同質量，提升合法性審查工作效率，有效防范市政府簽約履約法律風險，結合工作實際，市司法局研究制定了《市政府合同合法性審查工作指引》。現印發給你們，請認真參照執行。

青島市司法局

2022年7月26日

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市政府合同合法性審查工作指引

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為推進市政府合同合法性審查工作規范化、標準化，提高送審合同質量，提升審查工作效率，有效防范市政府簽約履約法律風險，根據有關法律法規規章和市政府合同審查的有關規定，制定本工作指引。

?一、適用范圍

以市政府名義對外簽訂的合同、協議、備忘錄、意向書等契約性法律文件（以下簡稱“合同”）。

合同報送市政府批準前,牽頭單位應當將擬簽訂的合同文本提請市司法局進行合法性審查。按照市長碰頭會議要求，對以市政府名義簽署的框架性合作協議或備忘錄，不含有具體實質性內容或約束力條款的，經市司法局合法性審查后，按照市政府文件審簽流程辦理，原則上不再提交常務會議研究。

二、基本原則

合法性審查應當嚴格依據法律法規規章和相關政策規定，遵循合法、審慎、公平和誠實信用原則,注重規范性、完整性、可行性和效率性，預防和避免簽訂及履行過程中的法律風險，保障國有資產、財政資金的安全，促進自然資源、公共資源的有效利用。

原則上，市政府對外僅簽訂戰略性、意向性合同。

三、文件依據

（一）《青島市人民政府關于印發<青島市人民政府工作規則>的通知》（青政發〔2022〕9號）；

（二）《青島市人民政府辦公廳關于進一步加強市政府戰略合作協議管理工作的通知》(青政辦字〔2014〕72號)；

（三）《青島市人民政府辦公廳關于進一步規范市政府合同簽訂有關事宜的通知》（青政辦字〔2017〕28號）；

（四）《青島市人民政府辦公廳關于進一步加強市政府合作協議管理工作的通知》（青政辦字〔2019〕75號）；

（五）《青島市司法局關于以市政府名義對外簽訂合同有關注意事項的通知》（青司法〔2020〕7號）；

（六）《2021年市長碰頭會議確定事項》（2021-03）。

四、程序審查

(一)送審材料

牽頭單位送審時應當提交以下材料：

1.送審函(格式見附件1)；

2.合同文本(送審稿)（格式見附件2）。如需提交市政府常務會議研究，需提供符合會議格式要求的關于合同起草情況的匯報（合同文本作為匯報附件）；

3.牽頭單位法制機構出具的合法性初審意見書(格式見附件3)；

4.牽頭單位法律顧問出具的合法性審查意見書；

5.牽頭單位集體研究或者討論的情況記錄（會議紀要或會議記錄）；

6.各相關單位出具的書面意見及意見采納情況。對相關單位提出的意見，送審單位應當采納，未采納或者未完全采納的，應當作出說明（意見采納情況可一并體現在送審函中，也可單獨作說明）；

7.涉及市場主體的，應當提交書面公平競爭審查表（格式見附件4）；

8.相關法律法規規章、政策依據和背景資料；

9.其他需要提交的材料。

為提高合同起草質量，原則上使用青政辦字〔2017〕28號文件提供的合同文本參考格式，國家已制定示范或者參考文本、上級政府或者部門已確定合同文本的除外。牽頭單位應當主動承擔而不依賴對方當事人起草合同文本。

?(二)審查時限

市司法局自收到全部送審材料之日起7個工作日內出具書面法律審查意見;情況復雜的,可以延長5個工作日。送審材料不齊全或者不符合要求的,市司法局應當要求牽頭單位限期補送，逾期未補齊的，可以將送審材料退回。

審查過程中，存在下列影響審查情形之一的，可以中止審查，待相關情形消除后恢復審查：

1.需要補充送審材料的；

2.需要征求其他有關單位意見的；

3.需要重新磋商合同有關內容的；

4.需要組織法律顧問或者專家論證的；

5.需要中止審查的其他情形。

五、主體審查

（一）政府方主體

堅持“權責一致”原則，根據合同內容確定簽約主體。合同內容不涉及市政府事權的，不得以市政府名義對外簽訂。合同內容涉及區（市）事權的，應當征求區（市）意見或者視情將區（市）增列為一方當事人。

（二）對方當事人主體

牽頭單位應當充分了解對方當事人主體資質、信用、履約能力等情況，必要時可以委托專業機構進行盡職調查。

1.對方當事人是否明確。如合同中出現兩個及以上相對方的表述，應當審查是否為同一主體,如是同一主體，應表述一致，以免引發歧義；如非同一主體，應當以刪減或者增列為合同主體方式予以調整。

2.對方當事人主體資質。不得與不具有獨立承擔權利義務能力的臨時機構、分支機構或者內設機構等簽訂合同。可以通過以下平臺查詢主體資質信息：

查詢企業：國家企業信用信息公示系統。

查詢事業單位：事業單位在線。

查詢其他社會組織：中國社會組織政務服務平臺

查詢組織機構代碼：全國組織機構統一社會信用代碼數據服務中心。

商業查詢平臺：天眼查、企查查。

在外國登記注冊的對方當事人，國內相關查詢系統無法查詢，牽頭單位注意通過其他渠道查詢。

????3.對方當事人是否涉訴、破產查詢平臺：中國裁判文書網、全國企業破產重整案件信息網。

六、內容審查

（一）合同內容是否有法律和政策風險

1.合同內容不得違反法律法規規章、政策的規定，不得超越職權范圍或者損害國家、集體、第三人利益。

2.合同內容不得對國有資產、財政資金的安全和自然資源、公共資源的有效利用產生不利影響。

3.合同內容不得有違規提供擔保、違反公平競爭原則的排他性內容。

4.合同內容不得有約定第三方承擔義務或者處分第三方權利的內容。根據合同的相對性原則，第三方非合同當事人，不受合同的約束，該類約定可能引發履約風險、項目合作事項的不確定性風險。

5.合同有附件的，應當審查附件內容的合法性和前后一致性，若存在與主合同約定不一致或者沖突的，應當予以糾正。

（二）法律關系是否清晰明確

合同內容應當堅持依法合規、權利義務相一致的原則,注意各方當事人之間的法律關系是否清晰明確，權利義務是否對等。

（三）政府支持事項是否合法并確定可落實

政府不作保證或者承諾，經國務院批準為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸的除外。如政府需要對合作事項給予支持，相關事項多集中在土地、房產、規劃、財政資金使用、提供政策優惠等方面。應注意審查：

1．政府方提供的支持是否有相應法律法規規章和政策依據，不得有違反或者限制市場公平競爭的排他性、獨占性內容。

2.應充分考慮政府方履約能力。給予資金等支持的，應確定資金來源，可以約定根據項目審批、建設進度等分期兌現,防止對方空洞承諾；給予土地、房屋等固定資產支持的，可以作出不得改變用途、進行出租、設定抵押、提供擔保等有損合同目的實現的約定。

3.應明晰對方當事人項目責任。涉及合作項目的，應盡量明確對方當事人推動項目實施的進度、規模和完成時間，防范項目擱置和合作風險。

合法性審查一般不對合同涉及的技術、金額等業務方面的內容進行審查。

（四）合理確定合同期限和生效時間

協議期限不宜過長，一般不超過5年，可以約定期滿后根據情況另行協商續簽。應注意，在協議中一般不約定合同到期后的自動續期條款，以規避合同履行風險。

合同所涉及合作項目按規定應當向有關部門辦理審批手續的，可以將通過審批并取得相關許可或者批復文件作為合同生效的前置條件，避免因審批結果的不確定性而影響合同履行。

（五）爭議解決方式

以市政府名義對外簽訂的合同多為戰略性、意向性的合同，一般不設定爭議解決條款。如確需約定解決爭議方式，應當優先選擇本地法院或者仲裁機構，遇特殊情況必須選擇境外仲裁機構的，要研究分析該機構的仲裁規則，約定優先適用我國法律和仲裁規則。

（六）涉外合同注意事項

1.關于簽約地點。應盡量避免選擇外國的地點作為合同的簽約地點，以免該地成為域外法律適用的連接點。

2.關于法律適用和爭議解決。如需約定爭議解決條款，應盡量約定適用中國大陸法律，如發生爭議的向中國大陸法院訴訟解決。

3.關于文本翻譯。協議文本以外文起草的，牽頭部門應當請專業人員翻譯為中文后就中文文本送審。中文文本與外文文本不一致的，盡量約定以中文文本為準。

牽頭單位法制機構要切實擔負起合法性初審職責，從合同格式是否正確、內容是否合法合規、送審材料是否齊全、法律和政策依據是否齊備等方面認真審查，嚴格把關，并加強對本單位各業務處室合同起草、簽署、送審等工作的指導。

七、審查結果

市司法局根據不同情形提出合法、不合法、應當予以修改等意見建議：

1.合同主體適格，內容符合法律法規規章和政策規定，程序履行完備，出具合法的審查意見；

2.合同主體不適格的，出具不予簽訂意見；

3.合同相關內容不符合法律法規規章和政策規定的，指出存在的問題及理由，建議修改、不予簽訂或者視情作出風險提示。

未經市司法局審查或者經審查不合法的,不得以市政府名義對外簽訂。經市司法局合法性審查后,又對合同內容進行實質性變更的,牽頭單位應當按程序重新提請合法性審查,并注明變更內容、說明理由，可視情簡化審查程序。

合法性審查意見作為供市政府批準合同內容的重要依據，系內部審查文件，不得交與合同對方當事人和其他無關人員，并按檔案管理規定存檔、保管。

八、文本備案

牽頭單位應當在合同簽訂后10個工作日內，將合同正本復印件報市司法局備案（格式見附件5）。自市司法局出具合法性審查意見之日起60日內未能簽訂的,應當向市司法局書面說明理由。

牽頭單位要定期對合同履行情況進行梳理,排查法律風險, 對發現的潛在法律風險,要依法、及時、妥善處理。

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